- Владимир Владимирович, насколько актуальна сегодня разработка новой концепции контрольно-надзорной деятельности? Чем это вызвано?
- Безусловно, актуальна. В принципиальном плане, очевидно, что наша контрольно-надзорная система, тенденции ее развития находятся в определенном противоречии с нынешней острой необходимостью обеспечения высокой динамики экономического развития страны.
Сама по себе контрольно-надзорная деятельность на федеральном, региональном и муниципальном уровне весьма и весьма масштабна. В то же время ее нельзя признать эффективной ни с позиции предупреждения, выявления и пресечения нарушений, угрожающих реальным причинением вреда, ни с точки зрения защиты законных интересов граждан и организаций, ни в плане рационального использования бюджетных ресурсов.
Судите сами, при громадном числе проверок (едва ли не 3 млн. за 2012 год) только в 16% случаев выявлены нарушения, влекущие непосредственное причинение вреда. При этом на проведение проверок из бюджетов всех уровней в том году было выделено более 70 млрд. рублей. К этому добавим и косвенные потери бюджета из-за вынужденного снижения экономической активности проверяемых хозяйственных субъектов.
Особую озабоченность вызывает то, что несовершенство системы госконтроля негативно проявляется при выполнении решений Президента и Правительства России. Согласитесь, - это совершенно недопустимо, особенно в нынешней сложной политической и экономической ситуации.
Следует заметить, что в период с 2008 по 2013 гг. была проделана значительная работа по корректировке правил осуществления контрольно-надзорных мероприятий, что позволило в значительной мере оптимизировать саму систему этой деятельности, повысив качество госконтроля и уровень защиты прав подконтрольных субъектов.
Тем не менее, потенциал частичной корректировки контрольно-надзорной функции государства, судя по всему, исчерпан. Очевидна необходимость в принципиальных новациях, переводящих всю систему государственного контроля и надзора на новый качественный уровень.
На это, кстати, указывают примеры упразднения и реорганизации ресурсо-распределительных и контрольно-надзорных органов с возвращением их функций федеральным министерствам или непосредственным переподчинением Правительству РФ (Ростехнадзор, Роспотребнадзор, ФМС, Росздрав, Росздравнадзор и др.).
Именно поэтому Президент России Владимир Владимирович Путин в июне 2013 года поручил Правительству разработать соответствующую Концепцию. Минэкономразвития РФ подготовил ее проект, в котором как раз и предлагаются принципиальные изменения системы, путем перехода к риск-ориентированной модели ее функционирования и разделения функций в сфере контроля, надзора и разрешительной деятельности.
- Действительно ли сегодня контрольно-надзорная деятельность стала тормозом развития экономики, давит бизнес? Надо ли ослаблять этот пресс?
- Конечно, и об этом было сказано выше, взаимодействие бизнеса и надзорных служб - малоэффективно, что негативно сказывается на развитии экономики страны. С одной стороны, низкое качество проверок порождает такие трагедии как саяно-шушенская авария, «хромая лошадь» и т.п. Довольно широкое хождение имеют фальсифицированные продукты, наносящие вред здоровью и конкурентный ущерб добросовестным производителям. Это особо касается фармакологической сферы, производства медпрепаратов, влияющих на качество жизни граждан. С другой, - неоправданное давление на бизнес, особенно малый. Одна проверка пожарного инспектора заканчивается, как правило, штрафом в районе полутора тысяч рублей, что наводит на мысли о низком профессионализме или о высокой коррупционной емкости. О потерях времени и бюджета, бесправии проверяемых при заказной проверке, уже говорить не будем…
И все же я не стал бы совсем уж категорично утверждать о неподъемном давлении конрольно-надзорной деятельности на бизнес. Во всяком случае, результаты недавно проведенного нами опроса предприятий - членов Союза машиностроителей России, не дают для этого оснований.
Принятие закона 294-ФЗ в 2008 году, по мнению наших респондентов, позволило несколько, а в ряде случаев и заметно, снизить количество плановых и внеплановых проверок промышленных предприятий, однако особого влияния на их работу не оказало. Отмечается, что в большей мере это влияние проявилось в работе малого бизнеса, особенно в сфере торговли и услуг, через снятие избыточного объема различных контрольных мероприятий.
Указывая на позитивность этой тенденции, наши эксперты единодушны в том, что возврата к прежнему положению быть не должно, потому что избыточный контроль и его проведение с нарушением законодательства способны разрушить даже самый успешный бизнес.
Тем не менее, считают они, несмотря на предпринятые государством меры, инерция негативного влияния на экономику необоснованных административных барьеров и избыточной «опеки» бизнеса со стороны государства пока продолжают действовать. И это, конечно, не способствует оптимизации баланса между государственным регулированием экономики и ее саморегулированием. Так что работу над совершенствованием системы контроля и надзора надо продолжать.
- Поддерживаете ли Вы предложения Минэкономики о переходе к риск-ориентированной модели и разделении контрольной и надзорной функций органов власти?
- Безусловно, поддерживаю. Мировая практика показывает, что введение риск - ориентированной модели при осуществлении контрольно-надзорной деятельности позволило существенно дифференцировать подход к проведению контрольных мероприятий. Эта модель реализуется практически во всех развитых экономиках.
Отмечу, что в прошлом году был принят новый закон «О промышленной безопасности», в работе над которым самое активное участие принимал Союз машиностроителей России. Нами через обсуждение в различных структурах гражданского общества были сформулированы поправки, которые были мною внесены в законопроект и приняты. Они направлены на снижение финансовой нагрузки на предприятия при получении необходимых разрешений на проектирование и эксплуатацию опасных производственных объектов, снижение коррупционных рисков при осуществлении надзорной деятельности.
Получил применение в законе и риск-ориентированный подход при осуществлении государственного надзора в области промышленной безопасности.
В чем его суть? Если вкратце, то объекты госконтроля (надзора) классифицируются в зависимости от степени угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда окружающей среде, объектам культурного наследия, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Затем, в зависимости от класса опасности к ним применяется дифференцированная периодичность проведения плановых проверок. А в отношении наименее опасных объектов таковые вообще могут отсутствовать.
Учитывая, что риски сосредоточены в небольшой группе компаний - это всего лишь 5-10% от их общего числа, представьте, насколько более эффективно можно организовать расходование государственных средств, не тратя их на сплошной контроль и максимально снизить издержки бизнеса при ее осуществлении. Это также позволит стимулировать применение новых систем безопасности на хозяйственных объектах, в целях сокращения ключевых показателей риска.
Концепция предлагает ввести риск-ориентированный подход на первом этапе (до 2016 г.) формирования единой правовой основы деятельности контрольно-надзорных органов, путем внесения соответствующих изменений в закон 294-ФЗ от 2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Согласен я и с необходимостью отделения функций контроля от надзорных. В рамках административной реформы в 2003-2004 годах такие попытки предпринимались, однако, в силу различных причин дело до конца не было доведено.
Теперь в проекте Концепции для реализации разделения функций в сфере контроля, надзора и разрешительной деятельности предлагается разработать и принять федеральный закон кодифицирующий регулирование разрешительной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это должно быть сделано на втором этапе реформирования до 2016 года.
- Какие основные положения на Ваш взгляд должны быть непременно отражены в новой Концепции контрольно-надзорной деятельности?
- На мой взгляд, в окончательном варианте Концепции должны быть обязательно сохранены или включены в нее ряд системообразующих положений. Прежде всего, все те из них, которые связаны с реализацией риск-ориентированной модели и разделением функций контроля и надзора.
Помимо этого, необходимо предусмотреть исключение дублирования контрольных и надзорных функций различными органами госконтроля и законодательную ответственность их должностных лиц за превышение полномочий либо за заведомо неправомерные действия, приведшие к ущербу как проверяемого, так и наполнения бюджетов. Обеспечить соответствие проверяемых требований современным условиям и их прозрачность, путем публикации на едином информационном ресурсе. Исключить практику квазисудебных полномочий контролирующих органов. Предусмотреть возможность досудебных соглашений с целью снижения размеров наказания.
Кроме того, считаю необходимым иметь дифференцированный подход к оценке эффективности деятельности различных надзорных органов. При этом хочу отметить довольно высокое качество проверок той же Счетной палаты, которые с приходом Татьяны Голиковой приобрели еще большую остроту. Однако существует некая закономерность - чем более серьёзные материалы, претензии к проверяемым, тем чаще решения по этим вопросам принимаются кулуарно. Очень важно, чтобы не было неких «священных коров».
Но, главное, состоит в том, чтобы все положения Концепции нацеливали деятельность органов госконтроля на стимулирование экономического развития страны и обеспечение безопасности наших граждан.